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Noticias, 12/10/2006 | Embajada de Finlandia, Washington

Buen gobierno y corrupción en Finlandia

La corrupción es el tema de discusión del dia tanto para las agencias de desarrollo internacional como en el debate político en muchos países.


© Audiovisual Library European Commission

También Finlandia conoció momentos en que la corrupción ocupó los titulares de la prensa amarilla, pero no en años recientes. Últimamente, por el contrario, Finlandia ha salido muy bien parada en todas las mediciones internacionales de corrupción... o de ausencia de la misma. ¿A qué se debe esta buena calificación? Entre los factores decisivos podemos destacar nuestro tradicional sistema administrativo, una típica burocracia basada en el imperio de la ley; nuestro sistema político de consenso, que pone el énfasis en la solución de los problemas comunes; la libertad de palabra y nuestra prensa activa; una administración abierta y transparente; una sensible sociedad civil, y la excepcionalmente fuerte tradición igualitaria nórdica.

La discusión de las causas y los motivos de la corrupción lleva inevitablemente al sistema político, con el que la administración está tan estrechamente conectada. En nuestra visión la cultura política y las instituciones políticas son un factor determinante del nivel de corrupción. Nuestra pregunta básica es ¿importan las instituciones? Habría que analizar no sólo las instituciones administrativas sino también las políticas, pero en este breve artículo consideramos sólo las primeras.

Finlandia en los informes internacionales de corrupción

La organización Transparencia Internacional publica desde 1995 su índice de percepción de la corrupción. En los dos primeros años Finlandia fue calificada el cuarto país menos corrupto del mundo, en los tres siguientes ocupó el segundo lugar y desde entonces siempre ha sido proclamado el país menos corrupto. Así vemos que Finlandia se mantiene con continuidad en los primeros lugares de la lista de buen comportamiento.

En las encuestas de competitividad económica Finlandia también ha estado a la cabeza muchos años, y en el último ranking del IMD (Institute for Management Development) de Lausana, la apertura y la transparencia de la administración finlandesa fueron nuevamente calificadas como las mejores del mundo.

Para obtener un panorama más amplio de la corrupción podemos observar comparaciones internacionales de otras variables, como el más reciente índice de globalización publicado por Foreign Policy. Midiendo la globalización en sectores como bienes y servicios, finanzas, contactos personales y tecnología, las naciones más integradas son Singapur, Holanda, Suecia, Suiza, Finlandia, Irlanda, Austria, el Reino Unido, Noruega y Canadá. Singapur encabeza el ranking en gran medida debido a su elevado volumen de comercio, su tráfico telefónico internacional y su flujo de viajeros. Las cinco siguientes posiciones están ocupadas por países europeos, y los Estados Unidos están alrededor del 12o puesto.

El nuevo índice de globalización del IMD también considera parámetros como la brecha digital y la desigualdad. La gran mayoría de la actividad económica vinculada con la tecnología de la información y las telecomunicaciones está concentrada en los países industrializados. En el mundo occidental, Estados Unidos, Canadá y los estados escandinavos superan a la mayoría de los países europeos. Con algunas excepciones, los países con elevado índice de globalización parecen tener una distribución del ingreso más igualitaria que los menos integrados con el resto del mundo.

Añadiendo los indicadores de libertad, derechos humanos y libertades civiles, la imagen de la corrupción se amplía aun más. En el estudio de Freedom House, que califica cada año estos valores democráticos, todos los países globalizados tienen, con la excepción de Singapur, gobiernos limpios. Existe una clara correlación entre globalización, libertad y buen gobierno sin corrupción. Los países más integrados (Finlandia, Suecia y Holanda) gozan de amplias libertades civiles y derechos políticos, mientras que los del otro extremo (China, Kenya y Rusia) carecen de ellos. Singapur es un país autoritario pero sus funcionarios son honestos.


Si continuamos profundizando en las raíces del buen gobierno, es interesante observar que muchos de los países menos corruptos también son los más respetuosos del medio ambiente. Finlandia ostenta el mejor índice de sostenibilidad medioambiental seguida de Noruega, Canadá y Suecia. Estados Unidos vuelve a estar aproximadamente décimo.

Podemos discutir los métodos, hasta incluso la procedencia de clasificar a los países en "buenos y malos", pero algo parece ser claro: los mismos países nórdicos incorruptos ocupan los primeros lugares según todos los indicadores de buena calidad de vida.

Todavía queremos puntualizar que las estadísticas y encuestas de corrupción en la práctica sólo pueden indicar con alguna certeza algo sobre la misma a nivel individual: un acto de corrupción, casi siempre un soborno, es un acto entre personas. Sin embargo, al considerar a Finlandia como una sociedad moral y una sociedad del bienestar, es importante analizar las posibilidades que las instituciones dejan abiertas a la corrupción. Al evaluar diferentes niveles de mal gobierno, de alguna manera es una señal que el artículo editorial del informe sobre Finlandia del Financial Times del 5 de julio de 2001 concluyera así:

"Finlandia es un país con pocos problemas serios. Una buena medida de lo bien que marchan las cosas en general es que la mayor conmoción de los últimos años no provino de la economía ni de la política sino del deporte: a principios de año el equipo finlandés se vio envuelto en un escándalo de doping en el Campeonato Mundial de Esquí celebrado en Lahti. Fue una cachetada para un país donde los esquiadores de fondo son verdaderos iconos deportivos. El caso también marcó una abierta contradicción con las conclusiones de un estudio reciente que sugiere que Finlandia es el país menos corrupto del mundo."

De hecho en el siglo XXI ya ha habido en Finlandia una cantidad de casos de deshonestidad sistemática de alto perfil, como las acusaciones de cartel a las industrias forestal y de la construcción. No fueron casos de la figura más tradicional de corrupción, el soborno de funcionarios, sino ejemplos de mala práctica en la comunidad empresarial que conmovieron a la opinión pública.

Los términos corrupción y buen gobierno en la legislación

El código penal finlandés no prevé la corrupción en sí misma, pero sí el soborno de funcionarios. Básicamente la legislación finlandesa sobre corrupción no se ha modificado en más de un siglo. Como resumen de normas buen gobierno quisiéramos sólo mencionar cuatro principios administrativos que se encuentran tanto en la antigua como en la nueva legislación. Ellos son

1) igualdad,
2) objetividad,
3) proporcionalidad y
4) abordar los asuntos sin divergencia.

Un elemento clave de la legislación anti-corrupción de Finlandia es que en realidad nunca ha habido una ley específica anti-corrupción ni cuerpos separados que la controlen. La corrupción es vista como una forma de criminalidad y como una expresión de mal gobierno o mala política. Está regulada a todos los niveles de la legislación, en las normas y otros sistemas de control. La corrupción siempre ha sido tratada en la constitución, en el código penal, en la legislación reguladora de la administración pública, en las directivas y por supuesto, en las normas éticas.


© Compic-Photos Oy

¿Por qué es honesto un funcionario público?

Existen numerosos elementos que explican por qué en Finlandia hay pocos casos de corrupción.

1) Es una sociedad igualitaria, sin diferencias de clases

No profundizaremos en el actual modelo nórdico del bienestar, que es ampliamente conocido, pero recordemos algunos antecedentes. Ya a finales del siglo XIX Finlandia adoptó la democracia y el estado de derecho, con todos sus elementos, como respuesta a la amenaza de la creciente política integracionista de Rusia. Finlandia siempre vio en la educación superior una poderosa herramienta. El constituir una nación de unos cuatro o cinco millones de personas, étnicamente diferenciadas y con un idioma que sólo nosotros entendemos, significa que todos debemos estar dispuestos a servir al país y que necesitamos de los talentos de todos para construir el bienestar y la prosperidad. La escolaridad es obligatoria no sólo en los papeles.

En 1906 Finlandia fue el primer país del mundo que adoptó el sufragio universal, incluyendo el derecho de la mujer no sólo a votar sino también a ser electa. La administración pública y las carreras en sus instituciones están realmente abiertas a todos. Los servicios de bienestar se han ampliado desde los sesenta. Los principales elementos de la sociedad del bienestar son la pensión por vejez básica y universal para los mayores de 65 años, la educación básica gratuita, suficientes plazas en las guarderías y en institutos de educación superior, así como atención médica para todos. El estado protege a los desempleados. Todos estos elementos hacen que la gente no necesite sobornar a los funcionarios públicos y que éstos no caigan en la tentación de aceptar dádivas.

Pero al bienestar hay que cuidarlo. En un país pequeño como Finlandia es posible realizar acuerdos colectivos en un espíritu de consenso que puede verse, en cierta manera, como un ejercicio muy sofisticado de corrupción. Durante el mandato del presidente Kekkonen (1956-1982) el consenso debilitó la crítica y la oposición real, especialmente en las áreas de política y comercio exterior. Peligros similares pueden surgir con gobiernos de base demasiado amplia que perduran largo tiempo sin una crítica seria. Situaciones de este tipo se vieron en muchos países. Por ejemplo en la Austria de los noventa las instituciones orientadas por el consenso no pudieron resolver los problemas económicos y sociales. El sistema perdió credibilidad, y la gente buscó nuevas opciones fuera del mismo en la forma del político Jörg Haider.

En otros países europeos se advierten rasgos similares. Los movimientos populistas y de oposición a la Unión Europea y su proyecto de constitución demuestran la brecha existente entre la elite gobernante y el ciudadano común.

2) Los funcionarios gozan de prestigio y buenas remuneraciones

En Finlandia la carrera del empleado público siempre ha sido muy respetada, y sus sueldos son buenos, si bien no excepcionales. La población y la administración son tan pequeñas que perder la reputación ante la sociedad significa perder mucho. Por lo tanto el riesgo de ser acusado de deshonestidad y de ser excluido de los círculos sociales normales ha sido un poderoso elemento disuasivo de la corrupción. Es por esto que los casos individuales han sido escasos.

3) Los partidos políticos reciben financiamiento público

En todo el mundo los métodos tradicionales de recaudar fondos para la actividad política son las cuotas de los afiliados, colectas, rifas, donaciones, el apoyo privado y actividades comerciales de pequeña escala. Finlandia fue uno de los primeros países en asignar fondos estatales a los partidos políticos. El sistema, que se inició en 1967 con ayudas equivalentes a 1,6 millones de euros, casi 40 años después distribuye unos 12 millones. La fase más activa de construcción de la sociedad del bienestar fue a finales de los sesenta. El gasto público creció constantemente en correlación con la expansión de las funciones del estado, y aumentó el riesgo de corrupción.

La mayoría de los países europeos tienen sistemas de financiamiento público de los partidos políticos y límites a los aportes privados a las campañas políticas. Los Estados Unidos tienen un modelo opuesto, pero allí también se han legislado algunas restricciones al financiamiento corporativo (como la ley McCain-Feingold).

4) La estructura legal y la cultura de la administración

Un decreto de 1817 reservaba el acceso a la administración pública a los abogados, o al menos a titulados universitarios con un grado en leyes. Este criterio de reclutamiento pretendía crear un cuerpo de funcionarios más responsable y eficiente. A principios de la era moderna los altos cargos estatales eran considerados un privilegio de la aristocracia, que no necesitaba ganárselos.

Pese a la modernización del sector público, el núcleo de la administración estatal ha mantenido la tradición legal. La corrupción definitivamente no se ve alentada por una administración sin puestos claramente políticos, con una estructura jerárquica baja y al mismo tiempo con un alto grado de responsabilidad individual y colectiva en todos los niveles, y todo bien expuesto a los ojos de la opinión pública.

La fuerte tradición legal es una de las razones principales por las que todo el personal de la administración central consiste en funcionarios profesionales de plantilla permanentes o contratados por cinco años.

5) El sistema del proponente

El sistema del proponente es un antiguo pilar de la legalidad en la administración finlandesa. El proponente es un funcionario que estudia un tema que está en tramitación, sugiere opciones y ofrece a la instancia superior una propuesta de decisión. El funcionario o cuerpo colegiado que toma la decisión, por ejemplo un ministro, puede adoptar una decisión política diferente de la propuesta, pero en la práctica sólo lo hace si posee fundamentos de peso. Aunque el proponente no la suscriba la misma adquiere fuerza legal. Tanto el proponente como sus superiores tienen responsabilidad legal por sus acciones. Si un ministro del gobierno adopta una decisión diferente de la propuesta por el funcionario proponente, éste puede poner a salvo su responsabilidad legal escribiendo una opinión divergente, aunque esto es bastante excepcional.

Desde el punto de vista de la corrupción, este sistema plantea al potencial corruptor un doble trabajo: debe convencer tanto a quien hace la propuesta como a quien toma la decisión.

6) Funcionarios de carrera al frente de los ministerios, hasta 2005

Hasta muy recientemente Finlandia no tenía un sistema de secretarios de estado de extracción política. Se consideraba que los mejores hombres y mujeres para promover los intereses de los ciudadanos eran los funcionarios no políticos, profesionalmente cualificados y titulares de puestos permanentes. En 2005 comenzó el nombramiento de secretarios de estado de origen político en los ministerios.

7) Transparencia y apertura

El principio más importante en Finlandia siempre ha sido que todos los actos de la administración pública son realmente públicos, abiertos a la crítica de otros funcionarios, de los ciudadanos y de la prensa. Todos los documentos del gobierno están al alcance de cualquiera. Este sistema es completamente diferente del vigente en la UE o en muchos de sus estados miembros.

8) El deber de justificar públicamente los motivos de las decisiones y el deber de ser proactivo

De acuerdo con la constitución, entre las garantías más importantes del buen gobierno están el derecho a ser oído, el derecho a recibir sentencias fundadas y el derecho de apelación. Otro principio importante consiste en que no es suficiente que los funcionarios no cometan errores; los mismos también deben ser proactivos al cumplir sus deberes en el mejor interés de los ciudadanos.

9) El poder del canciller de justicia y del defensor del pueblo

El canciller de justicia participa en el Consejo de Estado cuando éste se constituye en un gobierno ampliado y el defensor del pueblo (ombudsman) está adscrito al Parlamento. Ambos son nombrados por el presidente, pero actúan con total independencia. Poseen todas las herramientas y derechos necesarios para investigar y actuar. Son los funcionarios judiciales de mayor rango y más respetados de Finlandia.

La institución del canciller de justicia se remonta al siglo XVII, cuando Finlandia aún era parte de Suecia. Durante el período de dominio ruso (la mayor parte del siglo XIX y los primeros años del XX) el sistema legal continuó operando sin ningún tipo de interrupción o enmienda. La defensoría parlamentaria del pueblo fue creada en 1920.

10) Estructura de decisión colectiva y colegiada

La corrupción se ve facilitada cuando el poder de decisión reside en una sola persona, porque el corruptor puede concentrar todas sus tácticas y recursos en ese individuo. Como en general ambas partes se benefician de la maniobra, no tienen ningún interés en revelar sus tratos y hacerse así pasibles de eventuales sanciones. Si las decisiones, en cambio, están a cargo de un órgano colegiado, cometer un acto de corrupción es mucho más difícil y riesgoso, aunque no imposible: habrá que convencer a más gente de la conveniencia de decidir en favor de un grupo de interés y siempre existe la posibilidad de que alguien revele cualquier oferta deshonesta. La toma colectiva de decisiones es una tradición en Finlandia desde el siglo XVII.

11) Estructuras jerárquicas de bajo nivel, independencia personal y responsabilidad propia

La administración de Finlandia siempre ha sido modesta, los empleados bien capacitados y lo dominante ha sido el espíritu democrático.. Por ello la mayoría de los funcionarios despacha sus asuntos personalmente desde el principio hasta la fase de decisión sin la intervención de sus superiores. Los funcionarios son responsables vertical y horizontalmente de sus acciones. Están obligados a informar de sus tareas y de sus actos.

12) Carreras administrativas relativamente cerradas

Aunque la carrera de los funcionarios no es un sistema cerrado, es raro que alguien ajeno a la administración sea nombrado para un alto cargo de la misma. Finlandia no forma una elite intelectual para ocupar altas posiciones, como hace en Francia la Ecole Nationale d'Administration, ni tiene estructuras administrativas jerárquicas como otros países del sur de Europa.

13) Revisar en la práctica los límites de la corrupción: "¿Qué es un soborno?"

Como la tradición gubernamental finlandesa siempre ha sido muy legalista pero al mismo tiempo práctica y flexible, es muy importante la función de esclarecimiento de las normas que realiza de tiempo en tiempo el Tribunal Supremo, la máxima instancia que estudia e interpreta los valores en asuntos legales y administrativos. Este mecanismo controla el comportamiento de la dirigencia política y de los altos funcionarios, y se refleja hacia los niveles inferiores de la administración, para que todos tengan presentes los límites y la correcta interpretación de las normas. El sistema requiere obviamente que el Tribunal Supremo sea genuinamente independiente.

Reformas administrativas

Como ya se ha señalado, a diferencia de otros países europeos Finlandia no tenía hasta el 2005 secretarios de estado de extracción política. Tampoco tiene un grupo elitista de altos funcionarios o un instituto de nivel universitario especializado en la formación de cuadros como la Ecole Nationale d'Administration de Francia. En Finlandia los puestos de la administración siempre han estado abiertos. Los nombramientos se realizan a partir de convocatorias públicas, en base a las calificaciones académicas, las aptitudes profesionales y la experiencia laboral de los solicitantes. Esto no significa que nadie en Finlandia haya expresado la necesidad de fortalecer el componente político en la gestión de los ministerios.

En su forma actual el debate sobre los secretarios de estado políticos comenzó a fines de los setenta, pero ya en 1921 el gobierno hizo la primera propuesta de secretarías para asistir a los ministros, a la usanza sueca, con amplias facultades, mayores que las de un director general. Las propuestas para crearlas fueron sucesivamente rechazadas por el congreso, la última vez poco antes de las elecciones parlamentarias de 2002, pero después de las mismas, en 2003, el nuevo gobierno de amplia coalición logró su aprobación.

La reforma fue una respuesta a la antigua pregunta de cuánto poder tienen los funcionarios en la democracia. La respuesta de la elite política de la nación y su parlamento fue "demasiado". Era necesario crear secretarios de estado políticos en los ministerios para fortalecer el peso político de los ministros en relación con la experiencia profesional y la independencia del cuerpo de funcionarios. La decisión del Parlamento subrayó el rol de los ministros del Consejo de Estado, responsables ante aquél, como dirigentes de sus ministerios, y debilitó el poder de los funcionarios. Los políticos fundamentaron su decisión aduciendo el incremento de las funciones del estado, la adhesión a la UE, el excesivo poder de los funcionarios e incluso su falta de lealtad hacia los ministros, además de invocar modelos de otros países. Aunque los funcionarios han sido cautos en sus opiniones, es obvio que entre ellos deben encontrarse los principales opositores a la nueva estructura, pues son quienes sienten que su autoridad está siendo erosionada.

El gobierno también viene diseñando desde hace varios años un nuevo sistema de profesionales de dirección para la administración pública. Cuando el mismo entre en operación los puestos más importantes específicos de cada ministerio se transformarán en cargos generales de la administración estatal. Esta innovación no está oficialmente relacionada con la instauración de secretarios de estado políticos, pero en la práctica sus efectos se sentirán en los ministerios e influirán sobre el estilo de conducción. Bajo el nuevo sistema los puestos de director general y jefe de departamento serán provistos por profesionales de la gestión sujetos a rotación obligatoria, nombrados por períodos de cinco años.

El objetivo del sistema es que los más altos funcionarios roten entre diferentes ramas de la administración a intervalos regulares. Habrá una carrera de funcionarios de dirección, cuyos candidatos serán reclutados en base a sus dotes de liderazgo y su capacidad de desarrollo personal. Esta nueva carrera de altos cargos del sector público traerá cambios profundos a la administración de Finlandia. Una de las consecuencias será que las dirección política de los ministerios, es decir los ministros y su círculo íntimo de secretarios de estado y asesores especiales, se renovará a cada elección parlamentaria, y los funcionarios superiores rotarán a intervalos de cinco años.

Estas dos reformas marcan una significativa alteración de principios hacia un sistema de ministerios con gabinetes políticos. Pero todavía es demasiado temprano para evaluar el poder de los secretarios de estado políticos que se están nombrando ni para medir los efectos de la reforma sobre la honestidad y la confiabilidad de la administración de Finlandia.

Sobre la cultura de la administración

Los finlandeses están acostumbrados a manejar la mayoría de sus problemas legales muy pragmáticamente. Las normas son antiguas, breves, claras, estrictas y están hechas para ser observadas. También se toman en consideración las circunstancias y los cambios estructurales, sociales o culturales de la vida real. Un delito en el gobierno central es, como cualquier otro delito, un asunto relativo, pero existen límites para la corrupción y para el mal gobierno. El siguiente aforismo define la ética finlandesa y ayuda incluso a los empleados más jóvenes, sin ninguna experiencia, a reconocer el límite del soborno:

"Una cerveza caliente y un sandwich frío no constituyen un riesgo para un funcionario, pero si es al revés, mejor evitarlo".


Paula Tiihonen, Dra. en ciencias de la administración.
Seppo Tiihonen, Dr. en ciencias políticas.

Por más información véase "History of Corruption in Central Government" publicado por el Instituto Internacional de Ciencias de la Administración (IIAS) y IOS Press (2003).

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Actualizado 12/10/2006


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